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宋代地方行政机构有多复杂?确切地说没有一个

  明清两代,地方行政机构分为省、府、州、县,以总督、巡抚为最高行政长官。我们知道,行省制度是在元代才建立的,那么此前的两宋时期情况又是如何呢?地方最高的行政机构、最高行政长官又是什么呢?

  宋太祖赵匡胤建立北宋后,对唐代末年以来节度使因权重而形成的割据之祸深有体会,他认为100个文臣贪污所造成的危害,也比不上一个武将所造成的危害大。因此,他采纳了谋士的建议,对地方行政机构进行了精心设计,以消除地方对中央的威胁。

  宋朝的地方行政机构分为路、州(府、军、监)、县。路是地方最高行政机构。宋太宗时,将全国化分为15路,宋仁宗时有18路,宋徽宗时有26路。南宋版图大为缩减,故只设16路。

  “路”的行政机关是“四司”:经略安抚司、转运司、提点刑狱司和提举常平司,分别掌管一路的军事、财政、民政、司法等方面的事务。

  经略安抚司又叫“帅司”,北宋初年只设在边境,以后遍设于内地,长官安抚使,官阶正三品,也有二品大员出任的,叫做“安抚大使”。帅司下设参谋官、参议官等官员,主要负责一路的军事和行政事务。当时安抚使没有财权,其行政权不完整,治民权往往被下属州县分解。帅司虽然主管军事,但是出任帅司的往往都是文人,不擅长军旅事务,有些还是临时派去担任此职务的。

  转运司又叫“漕司”,执掌一路的财赋之权,负责征收下属州县的皇粮国税并解送到中央,同时审查各州县的财政收支状况,战争时期则负责调运军需物资。转运司长官叫转运使,其下设转运副使、判官等。

  提点刑狱司,又称“宪司”,主管一路的司法刑狱、社会治安、军用物资的守护以及地方保甲事务。宪司的长官叫提点刑狱公使,资历浅的叫同提点刑狱公使,也有监督地方官吏之权。

  提举常平司又叫“仓司”,主管常平义仓、赈济灾荒、治理河道等事务,长官叫提举常平使,也有监察权。转运司、提点刑狱司和提举常平司合称“三监司”。

  上述四司之间互不统属,都直属中央,彼此互相制约,任何一司都不能左右一个路的局面,四个司合起来才能完整地构成一个政权机关的所有职能。此外,在有些路,根据实际情况和政务的需要,还临时设置招讨使、招抚使(少数民族地区)、提举茶马使(少数民族地区茶马交易)、提举市舶使(商业中心和港口码头)、提举坑冶使(出产矿产的地方)等官。

  这些职务有的是四司长官兼任,有的由中央派出官员担任,他们与四司长官之间是平行关系,都直属中央。这样,一路的职权被众多机构分割,由众多官员分任,削弱了地方长官的职权。

  路的下一级行政单位是州。唐末以来州的长官如节度使、观察使、刺史等官名依然存在,但都是虚衔,如节度使作为贵重头衔授予亲王以及少数有资望的大臣。

  州的具体行政事务由朝廷派遣京官带原衔前往担任,称为“权知某州”,简称“知州某事”或者叫“知州”,也就是权且代理某州的兵民事务。比如范仲淹以户部郎中的身份知延州,苏轼以翰林学士的身份知杭州。由此可见,出任州(府、军、监)政务的官员本是京官,数年一换,不能专任一方。同时,他们又是文官,有效地避免了武将割据称雄之祸。

  与州相同行政级别的政权机构还有府、军、监。通常情况下,京师以及重要之地,都设立府这个行政的单位,如开封作为都城就设为府,江宁因为是宋仁宗的受封之地而设府。“军”一般都设在边境地区或战略要地;“监”设在产盐或铁的矿区。

  宋朝最鼎盛的时期,共设38个府、254个州、5个军、4个监。都有京官出任知府事、知军事、知监事。如果以二品以上大员或者带中书、枢密院使的职衔出任者,则称为“判某州(府、军、监)事”,如王安石以同中书门下平章事的身份判江宁府。

  在州一级机构内,还设有“通判”一职,也以京官出任,大的府、州设两员,小的设一员,主管财政,也有权处理政务,拥有监察权,职位显要,可以随时向皇帝奏报地方官的言行,对州府长官有很大的牵制作用。

  州的下一级为县,宋代的县也分多种,有赤县(京城开封府的属县)、畿县(京城外的郊县)、望县(4000户以上)、紧县(3000户以上)、上县(2000户以上)、中县(1000户以上)、下县(1000户以下)。宋朝最盛时期设县1234个。县级长官也是由京官出任,称为“知县事”,并且数年一换,更迭频繁。

  可以看出,宋代的地方官制设计精密,使得地方无法专权,但同时也造成了机构重叠、事权不一,导致了整个权力机构运转不灵的现象。到了北宋末年,国家官吏“十倍于国初”,不仅浪费了大量的财政收入,而且造成了官僚机构的臃肿和低效。

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