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推进事业单位管办分离改革

  《中央国务院关于分类推进事业单位分类改革的指导意见》将政事分开、事企分开和管办分离作为改革基本原则,并要求积极探索管办分离的有效实现形式。我国长期以来实行管办一体化的事业体制,导致管办不分成为事业

  《中央国务院关于分类推进事业单位分类改革的指导意见》将政事分开、事企分开和管办分离作为改革基本原则,并要求积极探索管办分离的有效实现形式。我国长期以来实行管办一体化的事业体制,导致管办不分成为事业单位管理体制长期存在的顽症。

  管办不分的形成原因主要有:一是政事关系的复杂性。公共服务是现代政府最基本职能之一,出资举办公益机构是政府提供公共服务职能的基本方式之一,由此政府承担事业单位出资者、服务购买者、资金提供者、监管者等多重角色并在政事之间建立复杂的多种关系。二是计划体制下形成且至今影响深远的国家包办公益事业体制。在国家包办体制下,政府举办、管理乃至供养事业单位,形成政府主管部门既管又办、管办不分的职能结构与组织体制。管办不分的最突出问题是将公共管理者与出资者、公共行政权与所有权两种身份、两种不同性质权力(权利)混杂,导致主管部门权力过大、以公共行政权行使所有权、事业单位依附主管部门,引发政事不分、政府职能错位、监管缺位等问题。因此,必须大力推进管办分离,破除影响公益事业发展的体制机制障碍,进而增强事业单位活力,不断满足人民群众和经济社会发展对公益服务的需求。

  管办分离是我国特有的用法,最初源于1990年代工商行政部门与其所办市场的“管办分离”改革,其后延伸到出版、卫生、体育、教育等事业领域。但对管办分离的具体内涵人们还存在不同认识,因而改革推进首先要解决的问题是明确管办分离内涵。管办分离包括三层含义:一是监督管理与具体运营的分离。其解决的问题是政府与事业单位关系问题,即政府作为公共管理者,对事业单位进行宏观管理与监督(管);事业单位作为公益事业生产者负责事业单位运营(办)。二是公共管理职能与出资人职能的分离。其解决的问题是从政府职能层面管办职能的分离,将政府对社会事业的公共管理职能(管)与举办事业单位形成的出资人职能(办)分离。三是管办机构分设。承担公共管理职能与出资人职能的机构分别设立。管办职能分离会引发一系列其他方面的调整与变化,如管理方式与运行机制特别是机构设置等。在具体工作中需要把握管办职能分离与管办机构分设的关系:管办分离的核心与关键是职能分离而非管办机构分设,管办分离可以采取机构分离的方式,即在主管部门外另设一套专司出资人职能的机构,也可以在机构不分离或不完全分离情况下实现管办分离目标。

  政事关系是事业单位管理体制的核心关系,政事不分是制约事业单位改革发展与健全政府管理体制的主要障碍。理顺政事关系是实施管办分离的前提。事业单位是政府举办的公益服务机构,其公益服务职能应是政府职能的延伸,因而可借鉴国外“公务分权”(法国)与“决策与执行分离”(英国)等理论与实践,将政事关系定位为公益服务运作中决策与执行、提供与生产两种不同职能的关系:政府机关负责公益服务提供,以行政方式(组织与管理)向社会提供公益服务;事业单位则通过专业化运营以直接生产、直接服务方式服务社会。合理划分并协调公益服务决策与执行、提供与生产职能关系可为政事分开奠定基础。同时,不能简单地将政事关系与政企等关系类比,按照政企模式实施政事分开,而应在理顺公益服务运作中决策与执行、提供与生产关系基础上理顺政事关系,进而加快实行政府职能转变,创新政府管理方式,通过科学制定机构编制标准,合理控制总量,着力优化结构,建立动态调整机制,落实事业单位法人自主权,减少对事业单位的微观管理和直接管理。

  一是从政事组织关系层面实现管办分开。通过包括出版领域“局社分设”、广电领域“局台分设”、市政园林环卫“管养分离”等“政府管单位办”改革,使政府在宏观层面履行“管”的职能,将单位具体运营等微观管理职能(“办”)下放给事业单位。二是从政府职能层面实施管办分离。在厘清政府“管”(公共管理职能)“办”(所有者职能)职能的基础上,将包括制定政策法规、行业规划、标准规范和监督指导等职责,特别是出资举办事业单位的所有者职能,作为必须由政府履行的职能保留下来并进一步加强与完善,把不宜由政府行使的职责(如对事业单位人财物等的具体管理)分离出去。三是积极探索管办分离多样化的有效实现形式,结合各地改革探索,通过落实法人自主权、建立法人治理结构、整合多个同类单位形成“主管级事业单位”等方式,解决好分离出去的职能由谁承接和怎样有效承接问题。

  一是推进大部制改革。通过职能、权责、机构、运行机制的整合,一方面避免政府职能交叉、政出多门、多头管理问题,提高政府及事业单位效率;另一方面调整政府部门之间特别是主管部门与事业单位之间长期形成的权力、利益格局,在管办职能乃至机构分离后按照服务型政府要求形成新的关系模式,保障公共服务高效运行、均等提供。二是健全考核监督机制。完善绩效考评制度、审计监督和监督制度、信息披露制度、社会公示和听证等制度,特别是推行绩效管理与评估制度,政府与事业单位之间形成法定的绩效责任关系,以公共服务目标实现、服务质量提高为中心,在绩效任务和预算方面签订具有法定效力的绩效协议,以绩效协议确定的权利义务关系严格约束各方行为。三是改革财政支持方式。在改革过渡期、事业单位人力资本价值尚难以科学衡量、政府财力尚难完全购买事业单位服务条件下,可继续维持传统按人头拨款方式;同时,明确“养事不养人机制”改革方向,积极鼓励实行包括政府保障、政府资助、购买服务等多元化供养方式,逐步推进“以事定费”政府财政支持方式。四是深化政府职能转变。改变政府包办事业局面,构建公益服务新格局,充分发挥政府主导、社会力量参与和市场机制的作用,实现公益服务提供主体多元化和提供方式多样化,促使政府把发展、管理社会事业从仅仅关注事业单位中解脱出来,并将事业单位置于竞争环境,为管办分离创造良好条件。

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